Дипломатия вместо оружия: могли ли международные организации остановить войну в Украине?
После вторжения России в Украину возникло много вопросов относительно того, способны ли международные организации, которые создавались для обеспечения мира, прекратить войну или хоть как-то на нее повлиять. Раскладываем по полочкам. Спойлер: все сложно.
Организация Объединенных Наций и ее важнейшие институты – Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея и офис генерального секретаря
ООН была создана непосредственно для поддержания мира в мире, прежде всего путем дипломатии и диалога и иногда – миротворческих миссий. Благодаря организации многие конфликты не переросли в полномасштабные войны, с помощью переговоров удавалось добиваться мирного урегулирования различных конфликтов. Однако успешные кейсы деятельности ООН касаются случаев, не затрагивающих интересов государств с ядерным оружием.
Как работает ООН?
ООН служит мировым форумом, на котором страны могут поднимать и обсуждать сложнейшие вопросы, включая проблемы войны и мира. Схема такова: при личном общении глав правительств между ними возникает диалог, что дает возможность вырабатывать пути мирного урегулирования споров. Когда много стран выступают единодушно, это влияет на всех. Генеральный секретарь также может стимулировать диалог между странами – напрямую или через своего представителя.
Может ли Совет Безопасности ООН остановить войну?
В состав Совета Безопасности ООН входят 15 членов. Пять из них постоянные, это Китай, Франция, Российская Федерация, Великобритания и Соединенные Штаты. Десять непостоянных членов Совбеза выбирает Генеральная Ассамблея сроком на два года.
Совет Безопасности занимается поддержанием международного мира и безопасности. В ее задачи входит выявление угроз для мира и предотвращение актов агрессии. Решения Совбеза обязательны для исполнения всеми государствами, входящими в состав ООН.
В случае кризиса Совет, в соответствии с Уставом ООН, может предпринять ряд шагов, направленных на деэскалацию ситуации. Например, раздел VI Устава предусматривает, что Совет Безопасности может призвать стороны урегулировать спор мирным путем и рекомендовать условия достижения договоренностей. Совет также может рекомендовать разрешить спор в Международном суде – главном судебном органе ООН, который заседает в Гааге.
В некоторых случаях Совет Безопасности может действовать в рамках раздела VII Устава ООН, предусматривающего в качестве крайней меры наложение санкций, а если исчерпаны все другие средства – использование силы страной-членом ООН, коалицией стран-членов или санкционированными ООН миротворческими миссиями. Впервые Совет разрешил применение силы в 1950 году: «действие военного принуждения» было направлено на то, чтобы Северная Корея вывела войска из южной части полуострова.
Что такое «право вето» и как его можно применять?
Процедура голосования в Совбезе регулируется статьей 27 Устава ООН, которая гласит, что каждое государство-член обладает одним голосом. Если речь идет о процедурных вопросах, необходимо девять поданных голосов. Во всех других вопросах кроме девяти голосов необходимо согласие всех постоянных членов. То есть, если кто-то из «постоянной пятерки» – Китай, Франция, Россия, Великобритания или США – голосует против, документ одобрен быть не может.
Примерно 49 % всех случаев использования этого права приходятся на СССР и его правопреемницу Россию, 29 % – на США, 10 % – на Великобританию и по 6 % – на Китай и Францию.
Что происходит, когда какая-либо страна игнорирует решения Совета Безопасности?
Если какая-то страна угрожает войной, нарушает мир или совершает акт агрессии, Совет может ввести экономические торговые санкции или принять другие конкретные меры, например, ввести запрет на поставки оружия, дипломатические ограничения. Кроме того, в определенных ситуациях может санкционировать применение силы. Однако подобные меры – исключительные и используются только в том случае, если мирные средства урегулирования спора исчерпаны.
Можно ли отозвать членство страны в ООН?
Статья 6 Устава ООН гласит: «Член Организации Объединенных Наций, систематически нарушающий принципы, находящиеся в настоящем Уставе, может быть исключен из организации Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности». Однако в истории ООН такого не происходило никогда.
Может ли Генассамблея вмешаться в случае, если Совет Безопасности неспособен прекратить войну?
В соответствии с резолюцией 377a (V) Генеральной Ассамблеи от 1950 года, широко известной как «Единство ради мира», в случае, если в Совете Безопасности отсутствует единодушие среди пяти постоянных членов, Ассамблея вправе давать рекомендации более широкому кругу членов ООН о коллективных мерах по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
Генеральная Ассамблея может собраться на чрезвычайную сессию по требованию девяти членов Совета Безопасности или большинства членов Ассамблеи. Так произошло 27 февраля после начала войны в Украине. В результате 1 марта 2022 года Генеральная Ассамблея на экстренном заседании приняла резолюцию, в которой высказывалось сожаление по поводу «агрессии Российской Федерации против Украины в нарушение статьи 2 (4) Устава». В документе содержалось требование к России немедленно прекратить применение силы против Украины и полностью вывести вооруженные силы с территории этой страны в пределах ее международно признанных границ.
Отметим, что в отличие от резолюций Совета Безопасности, резолюции Генеральной Ассамблеи не имеют обязательной силы, то есть страны не обязаны их выполнять. Что прекрасно продемонстрировала Россия.
Что может Генеральный секретарь ООН?
Одна из наиболее важных ролей, которую играет генеральный секретарь, заключается в предоставлении «добрых услуг» – шагов, предпринимаемых им публично или в частном порядке, чтобы предотвратить или прекратить международные споры. Чаще всего речь в таких случаях идет о так называемой тихой дипломатии.
В конце марта этого года, сославшись на «механизм добрых услуг», генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш попросил своего заместителя и координатора чрезвычайной помощи ООН Мартина Гриффитса изучить возможность достижения «гуманитарного перемирия» между Россией и Украиной.
Выводы
Эффективность действий ООН зависит от политической воли государств-членов, от их готовности выполнять те решения, которые они сами приняли. Миротворческие операции ООН разворачиваются только с согласия основных сторон конфликта, что в случае войны в Украине выглядит невозможным. Кроме того, эта деятельность сопряжена с немалыми затратами. Нехватка средств часто не позволяет ООН взять на себя более весомую роль.
Международный уголовный суд
Единственный международный суд, который потенциально имеет возможность привлечь к уголовной ответственности лиц, в том числе лично Владимира Путина, – это Международный уголовный суд (МУС). Кроме того, Украина также подала иски в отношении российского государства в Международный суд, высшую судебную инстанцию ООН, и в Европейский суд по правам человека.
Следует учесть, что ни Россия, ни Украина не члены МУС (Россия вышла в 2016 году), но Украина признала его юрисдикцию в 2014 году после того, как Россия аннексировала Крым.
В 2017 году МУС ввел в свой понятийный аппарат военную агрессию как уголовное преступление, но пока в ограниченном масштабе. В каком смысле? Дело в том, что суд вправе преследовать лиц за это преступление только в том случае, если оба затронутых государства (агрессор и его жертва) – члены суда (в данном случае этот критерий не выполнен) или если соответствующее дело передано на рассмотрение суда Советом Безопасности ООН. Но там Россия имеет право вето, поэтому за агрессию в рамках МУС Россию преследовать невозможно, но за другие преступления – можно: суд вправе преследовать отдельных лиц за геноцид, преступления против человечности и за военные преступления.
Процесс расследования военных преступлений России происходит с беспрецедентной скоростью. Но при этом даже если, как в случае с Украиной, доказательства таких преступлений будут собраны очень быстро, все равно собственно судебное преследование может затянуться на годы. На то, чтобы привлечь к ответственности тех, кто совершал военные преступления в бывшей Югославии, пошли десятилетия. В Сирии, где война длится уже одиннадцатый год, режим, ответственный за подавляющее большинство нарушений, вообще даже остается у власти.
Может ли Путин быть арестован?
Ордер МУС на арест Путина – вполне вероятная перспектива. Но тогда возникает другая проблема. Как действующий глава государства, не являющегося членом МУС, Путин обладает дипломатическим иммунитетом, его нельзя арестовать и судить. Поэтому МУС не может просто направить государствам-членам суда запрос на его арест. Задержание Путина маловероятно до тех пор, пока он не уйдет или не будет вынужден покинуть свой нынешний пост президента.
Вместе с тем, в мире существует то, что называется «универсальной юрисдикцией», так что Путин и его окружение должны будут несколько раз подумать, ехать ли им за границу, и если да, то куда. Государства, включившие этот принцип в свое законодательство, имеют право арестовывать на своей территории лиц, подозреваемых в совершении международных преступлений, таких как геноцид, преступления против человечности и военные преступления, и судить их в своих национальных судах. Нидерланды включили недавно в этот перечень еще и «преступление военной агрессии».
Процедура наказания возможна также и в отношении россиян, участвующих в войне против Украины. Если преступление совершило лицо по приказу начальника, это не освобождает ее от уголовной ответственности.
НATO
НATO – это оборонительный союз 30 стран Европы и Северной Америки, который существует с целью защиты его стран-членов и одного миллиарда граждан, живущих в этих странах. Альянс выполняет свои задачи, объединяя правительства и вооруженные силы государств-членов, а также гарантируя, что нападение на одну из стран рассматривается как нападение на все остальные.
НАТО сразу же осудило войну России против Украины. Альянс призвал Путина немедленно прекратить эту войну, вывести все свои войска из Украины и заняться реальной дипломатией.
Чем помогает НАТО?
НАТО помогает координировать запросы Украины на помощь и способствует членам Альянса по доставке гуманитарной помощи. Отдельные страны НАТО посылают в Украину оружие, боеприпасы и некоторые виды легкой и тяжелой военной техники. На сегодняшний день страны НАТО дали и обязались предоставить Украине военную технику на миллиарды долларов.
Кроме того, страны НАТО посылают в Украину предметы медицинского назначения и другое жизненно важное оборудование, в том числе в области кибербезопасности, защиты от радиологических, химических, биологических и ядерных угроз. Многие члены НАТО оказывают гуманитарную помощь гражданским лицам и принимают миллионы украинских беженцев. Страны НАТО также поддерживают международное расследование преступлений, в том числе оказывая Украине экспертную правовую помощь.
С момента незаконной и нелегитимной аннексии Крыма Россией в 2014 году НАТО помогало реформировать Вооруженные силы и оборонные институты Украины, в том числе предоставляя оборудование и поддерживая финансово. Кроме того, страны НАТО обеспечивают обучение десятков тысяч украинских военных.
Почему НАТО не закрыло небо над Украиной и «тормозит» с поставками тяжелого вооружения?
Согласно уставу, действия НАТО носят оборонительный характер и направлены на предотвращение, а не провоцирование конфликта. Альянс заявляет, что несет ответственность за то, чтобы не произошло эскалации этой войны и ее распространения за пределы Украины. В таких условиях союзники действуют очень и даже слишком осторожно, чтобы, как говорят, не спровоцировать Путина и не вступать в непосредственное противостояние с Россией. Поэтому вместо того, чтобы «закрыть» небо над Украиной, государства-члены и партнеры НАТО навязывают России большие расходы через жесткие санкции, которые должны лишить военную машину Кремля ресурсов. При этом они наращивают свой оборонный потенциал в Восточной Европе, перебрасывая к восточной границе НАТО дополнительные силы и вооружение.
Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ)
Война в Украине поставила ребром вопрос радиационной безопасности для всего мира. Российская армия впервые в истории использовала ядерные объекты как свои плацдармы. Это ядерный шантаж: они понимают, что там их техника, оружие будет в безопасности, так как ни одно адекватное государство не пойдет на то, чтобы силой выбивать их с этой территории.
Что регулирует вопросы безопасности на международном уровне?
Четвертая Женевская конвенция (а точнее, дополнительный протокол к ней от 1977 года) запрещает захват ядерных систем, АЭС не должны становиться объектами нападения. Осуждает такой захват и Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). В 2009 на Генеральной конференции МАГАТЭ было принято решение: любое вооруженное нападение или угроза нападения на ядерные системы, используемые в мирных целях, является нарушением принципов Устава ООН. В МАГАТЭ есть определенные инструменты, с помощью которых организация может влиять на многие процессы. Например, МАГАТЭ имеет мандат на обращение к ООН об использовании вооруженного вмешательства в случаях, когда есть опасность создания ядерного оружия (как в Ираке) и т.д. Эта международная организация могла созвать Совет Безопасности ООН, Генассамблею ООН для непосредственного вмешательства после захвата украинских станций. Однако МАГАТЭ не использовала всех своих инструментов, зато выразила «крайнюю озабоченность». Организация опубликовала резолюцию, в которой призвала Россию покинуть территорию атомных станций. С 24 февраля МАГАТЭ должна была набрать десяток своих представителей и отправить их на украинские атомные станции для наблюдения. Возможно, это стало бы фактором пресечения для России. Украина об этом просила. МАГАТЭ должна была напомнить, что на территории страны, на которую напала Россия, существуют ядерные объекты, и требовать зону безопасности 20-30 километров вокруг атомных станций. Однако этого не произошло. Если бы организация должным образом выполняла свои обязанности, Россия должна была бы или выйти из МАГАТЭ, или согласиться с законными требованиями.
Вместе с тем действия российских войск подпадают под статью 2 Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма и статью 7 Конвенции о защите ядерного материала (РФ является стороной этих конвенций) и могут рассматриваться как преступления, которые должны повлечь жесткие санкции.
Что с гуманитарной помощью? Не обошлось без скандалов
Международный Красный Крест
Свою главную цель международный комитет Красного Креста определяет как «предоставление защиты и помощи жертвам вооруженных конфликтов и других ситуаций насилия». МККК занимается в Украине оперативной помощью, например, доставкой воды, еды, покупкой техники, финансирует восстановление водоснабжения в разрушенных городах. Также организация занимается поиском пропавших без вести, посещает военнопленных, ведет переговоры о гуманитарных коридорах и так далее.
С начала войны МККК – частый герой скандалов и объект для критики. 15 марта украинцев возмутило, что миссия вышла из Мариуполя, оставив людей без помощи. Через девять дней президент Комитета Петер Маурер встретился в Москве с министром иностранных дел РФ Сергеем Лавровым, предложив открыть офис МККК в Ростове-на-Дону. Объяснение таково: организация ставит на первое место людей и их потребности, поэтому занимает нейтральную позицию и должна сотрудничать со всеми сторонами конфликта. Если коротко, люди прежде всего, политика – вторичное.
Проблем добавляет и недостаточная прозрачность деятельности МККК. Руководители ряда благотворительных фондов и активисты даже написали открытое письмо с критикой работы комитета в Украине. Кресту жертвуют огромные средства люди и организации со всего мира, желающие помочь Украине, но на что их тратит комитет – неизвестно.
К тому же мало кто разбирается в структуре Красного Креста, из-за чего страдает репутация Украинского Красного Креста. В украинской организации отмечают, что работают самостоятельно и не имеют отношения к Международному комитету, их объединяет только эмблема и принципы.
В компетенциях Украинского Красного Креста (УКК) – централизованное оказание гуманитарной помощи через органы местной власти, скорая помощь населению на освобожденных территориях, гуманитарная помощь в более спокойных районах.
ЮНИСЕФ
ЮНИСЕФ с самого начала войны работает в Украине и в соседних странах, которые принимают беженцев и вполне успешно выполняет свою миссию. В Украине ЮНИСЕФ и партнеры доставили жизненно важные медицинские и лекарственные средства для более чем двух миллионов человек в районы, пострадавшие от войны; обеспечили доступ к безопасной воде более чем двум миллионам человек там, где коммуникации были повреждены или разрушены; оказали психологическую и психосоциальную поддержку более чем 610 000 детей, их родителям и опекунам; обеспечили школьными принадлежностями почти 290 000 детей; почти 300 000 нуждающихся семей зарегистрировались для участия в программе гуманитарной денежной помощи ЮНИСЕФ и Министерства социальной политики Украины.
В странах, принимающих беженцев, ЮНИСЕФ поддерживает национальные и местные системы, которые предоставляют основные услуги и защиту. Это включает в себя обучение пограничников вопросам противодействия торговле людьми, расширение возможностей обучения и интеграцию детей-беженцев в школы, покупку вакцин и медикаментов; а также создание игровых и учебных центров, которые дают детям такое важное ощущение нормальной жизни.
Двадцать пять «голубых пунктов» ЮНИСЕФ – универсальных убежищ, которые бесплатно поддерживают покинувшие Украину семьи, – были созданы вдоль основных маршрутов передвижения беженцев в Молдове, Румынии, Польше, Италии, Болгарии и Словакии.
СП/АА belsat.eu
