Czy sankcje są skuteczne? O ograniczeniach nakładanych na reżim Łukaszenki i ich efektach
Wkrótce Unia Europejska ma zatwierdzić czwarty pakiet sankcji wobec reżimu Alaksandra Łukaszenki, a restrykcje mogą dotknąć najważniejsze gałęzie białoruskiej gospodarki. W wywiadzie dla gazety Kommiersant minister spraw zagranicznych Białorusi Uładzimir Makiej powiedział, że kraj ma „spore doświadczenie, jeśli chodzi o funkcjonowanie pod sankcjami” i dał do zrozumienia, że władze nie pójdą na ustępstwa. Przypominamy, jakie sankcje Zachód stosował wobec Mińska od lat 90. i jakie kroki musiały podjąć władze, by te ograniczenia zostały zniesione.
1998-2003. Krótkoterminowe ograniczenia
Po raz pierwszy sankcje wobec Białorusi zastosowano w 1998 roku w wyniku konfliktu dyplomatycznego związanego z mińskim osiedlem Drozdy.
Na początku lat 90. część kompleksu mieszkaniowego w Drozdach została przekazana na rezydencje dla zagranicznych dyplomatów. Posiadłość w tej okolicy miał także Alaksandr Łukaszenka, ale w związku z pogarszającymi się stosunkami Zachodem nie podobało mu się, że ma takich sąsiadów. Jak przyznał sam Łukaszenka, rozmieszczenie oddziałów Korpusu Piechoty Morskiej USA w odległości 50 metrów od jego osobistej rezydencji (żołnierze ci wyznaczeni są do ochrony amerykańskich placówek dyplomatycznych) było dla niego całkowicie nie do przyjęcia.
Wiosną 1998 roku władze poinformowały ambasadorów, że muszą opuścić Drozdy, ponieważ osiedle rzekomo wymaga „gruntownego remontu”. Dyplomaci odmówili opuszczenia swoich rezydencji i oskarżyli władze w Mińsku o łamanie Konwencji Wiedeńskiej, która przewiduje, że miejsca zamieszkania dyplomatów i tereny ambasad są nietykalne. Łukaszenka wysiedlił jednak ambasadorów 22 państw, którzy ostatecznie opuścili Białoruś. W odpowiedzi na te działania zakaz wjazdu do USA i Unii Europejskiej otrzymało ponad 130 białoruskich urzędników, w tym również Łukaszenka.
Na początku 1999 roku konflikt został rozwiązany poprzez kompromis. Władze Białorusi de facto przyznały się do naruszeń i zgodziły się wypłacić odszkodowania za odebrane rezydencje, Zachód natomiast przywrócił delegacje dyplomatyczne na Białorusi i zniósł ograniczenia wizowe.
Sankcje personalne wobec Łukaszenki i sześciu innych urzędników zostały ponownie wprowadzone pod koniec 2002 roku w odpowiedzi na wydalenie z Białorusi wypełniających doradcze i obserwatorskie funkcje członków Rady OBWE. Ograniczenia były jednak krótkotrwałe – zniesiono je w kwietniu, po tym jak w Mińsku zaczęło działać biuro OBWE.
2004-2008. Akt o Demokracji i pierwsze sankcje gospodarcze
Nowy etap w pogarszaniu się stosunków białoruskiego reżimu z Zachodem rozpoczął się jesienią 2004 roku, po referendum, którego wyniki umożliwiły Łukaszence kandydowanie na prezydenta nieograniczoną ilość razy.
We wrześniu UE zatwierdziła sankcje personalne wobec Wiktara Szejmana (ówczesnego szefa Rady Bezpieczeństwa Białorusi), Juryja Siwakowa i Uładzimira Naumawa (byłych ministrów spraw wewnętrznych) oraz Dzmitryja Pauliczenki (ówczesnego dowódcy jednostki wojskowej 3214). Osoby te były podejrzewane o udział w działaniach „szwadronów śmierci” (w latach 1999-2000 bez wieści zaginęło czworo białoruskich opozycjonistów. Służby, którym przypisuje się odpowiedzialność za te zaginięcia nazywani są „szwadronami śmierci”). Politycy ci pozostawali na „czarnej liście” przez wszystkie kolejne lata, niezależnie od tego, jak zmieniały się stosunki między Mińskiem a Brukselą. UE zatwierdziła również sankcje wobec przewodniczącej Centralnej Komisji Wyborczej Lidzii Jarmoszyny za sfałszowanie wyników referendum oraz wobec ówczesnego dowódcy OMON-u Juryja Padabiedy.
Po wyborach w 2006 roku i rozproszeniu protestów, sankcje personalne zostały nałożone na 31 innych przedstawicieli reżimu, w tym Łukaszenkę. Później do listy dopisano szereg sędziów i prokuratorów państwowych zamieszanych w represje powyborcze.
W tym czasie nieporównywalnie większy nacisk na reżim wywierany był przez sankcje, które nakładały Stany Zjednoczone. W październiku 2004 roku prezydent USA George W. Bush podpisał „Akt o demokracji na Białorusi”, w którym postawiono władzom w Mińsku szereg żądań (śledztwo w sprawie zaginięć polityków opozycji, uwolnienie więźniów politycznych i wycofanie zarzutów o podłożu politycznym). W przypadku niezastosowania się do tych wymogów, USA zobowiązało się do nałożenia sankcji, do czego doszło po rozpędzeniu protestów w 2006 roku.
Amerykańskie sankcje personalne nie różniły się zbytnio od europejskich, ale Waszyngton zastosował również presję ekonomiczną na reżim. W 2007 roku USA zatwierdziły sankcje przeciwko państwowemu koncernowi Biełnaftachim, a w 2008 roku rozszerzyły te środki na szereg związanych z koncernem przedsiębiorstw. Wszystko to doprowadziło do skandalu dyplomatycznego – Łukaszenka kazał „wyrzucić” ambasadora USA z kraju i odwołał ambasadora Białorusi z Waszyngtonu. Wielu analityków uważa jednak, że to właśnie amerykańskie sankcje gospodarcze skłoniły reżim do uwolnienia ówczesnego więźnia politycznego numer jeden – byłego kandydata na prezydenta Alaksandra Kazulina.
Dzięki międzynarodowej presji latem 2008 roku nie tylko uwolniono Kazulina, ale także znacznie zmniejszył się poziom represji w kraju (rozpoczęła się tzw. liberalizacja), co dało UE powód do zamrożenia sankcji. Stany Zjednoczone nie zawiesiły jednak swoich sankcji – zostały one zamrożone dopiero w 2015 roku, w kolejnym okresie „liberalizacji” polityki wewnętrznej reżimu Łukaszenki.
2011-2015. Długa seria sankcji
Wybory prezydenckie w 2010 roku i masowe protesty przeciwko ich sfałszowaniu wywołały nową falę represji wobec opozycji i społeczeństwa obywatelskiego. Na początku stycznia 2011 roku w sprawach karnych o masowe zamieszki oskarżono 50 osób (tak władze zakwalifikowały pokojowy protest z 19 grudnia 2010 roku), w tym siedmiu kandydatów na prezydenta.
Zachód potępił nową falę represji na Białorusi i już pod koniec stycznia 2011 roku wprowadzono pierwszy pakiet sankcji wobec 158 przedstawicieli reżimu, w tym Łukaszenki i jego starszych synów. Latem 2011 roku do sankcji osobistych dodano pierwsze ograniczenia wymierzone w spółki i przedsiębiorstwa związanym z reżimem.
W ciągu następnych kilku lat czarna lista była wielokrotnie korygowana. W szczytowym momencie, wiosną 2012 roku, sankcjami objętych było ponad 240 osób i 30 organizacji. W sferze gospodarczej sankcje nałożono na firmy związane z oligarchami Uładzimirem Piefciewem, Juryjem Czyżem i Anatolem Tarnauskim, a także na przedsiębiorstwa państwowe Biełtelekam i Sport-Pary.
Dyrektor Centrum Badań Misesa Jarosław Romańczuk (biał. Jarasłau Ramanczuk) uważa, że europejskie sankcje były bardzo słabe i miały znikomy wpływ na sytuację gospodarczą na Białorusi.
– Te sankcje można nazwać psychologicznymi, moralnymi, jakimikolwiek, ale nie ekonomicznymi – powiedział w wywiadzie dla Biełsatu. – Jeśli mówimy o konsekwencjach dla gospodarki Białorusi, to widzimy, że na przykład w 2014 roku miał miejsce szczyt rozwoju gospodarczego, kraj osiągnął rekordowe PKB [PKB Białorusi wynosiło w roku 2014 78,9 mld dolarów, co było absolutnym rekordem, jednak w następnym roku z powodu dewaluacji ta liczba spadła o ponad jedną czwartą – belsat.eu]..
Jak wielokrotnie donoszono w mediach, Piefciewowi, Tarnauskiemu i Czyżowi udawało się unikać sankcji dzięki lukom prawnym i zmianom w dokumentach biznesowych. Poza tym można zaobserwować pewną prawidłowość – wpływy tych biznesmenów zaczęły gwałtownie maleć po wydarzeniach z lat 2011-2012. Na przykład Piefcieu w 2011 roku zajmował pierwsze miejsce w rankingu najbardziej wpływowych biznesmenów na Białorusi, w 2016 – 11, a teraz, według rankingu portalu Jeżedniewnik, całkowicie wycofał się z biznesu. Czyż w 2011 zajmował w rankingu drugie miejsce, w 2016 – 12, a teraz przebywa w więzieniu. Tarnauski w 2011 roku zajmował 12 miejsce, pięć lat później był 28., a trzy lata później 70. Jednak do dziś nie wiadomo, jaką rolę odegrały europejskie sankcje w losie Pefciewa, Czyża i Tarnauskiego.
Mówiąc o tym, Ramanczuk podkreśla, że na Białorusi nie ma oligarchów w pełnym tego słowa znaczeniu, czyli ludzi, którzy mieliby realny wpływ na sytuację w kraju. Jak twierdzi ekspert, na Białorusi można mówić o „subsidarchach” – ludziach, którzy pełnią funkcje komercyjne dla reżimu Łukaszenki.
– To jest zupełnie inny model relacji – taka osoba ma dostęp do przepływów finansowych, zasobów, zarabia pieniądze. Jeśli przestaje spełniać określone kryteria, zostaje po prostu usunięty. Wtedy na szczycie był Czyż i kilku innych – teraz ich nie ma – twierdzi ekonomista.
W 2014 roku, w związku z konfliktem rosyjsko-ukraińskim, UE zaczęła skracać czarną listę. W 2015 roku, po uwolnieniu wszystkich więźniów politycznych (w tym czasie w więzieniach przebywało tylko sześciu więźniów politycznych) i złagodzeniu polityki wewnętrznej, sankcje wobec reżimu Łukaszenki zostały zamrożone, a w 2016 roku całkowicie zniesione.
Sankcje mają znaczenie
Wydarzenia z lat 2011-2015 pozwalają najdokładniej przeanalizować związek między presją sankcji a środkami polityki wewnętrznej reżimu. Sankcje nie doprowadziły do kardynalnych zmian w kraju, ale międzynarodowa presja rzeczywiście miała wpływ na los więźniów politycznych.
Jeszcze w styczniu 2011 roku, na krótko przed wprowadzeniem pierwszego pakietu sankcji, wielu polityków opozycji zostało wypuszczonych za poręczeniem majątkowym lub odesłanych do odbywania kary w formie aresztu domowego. Wiosną tego samego roku zarzuty części oskarżonych w sprawie wydarzeń z 19 grudnia zostały przekwalifikowane na łagodniejsze – z „organizacji masowych zamieszek” (art. 293 Kodeksu Karnego Białorusi) na „przygotowywanie działań rażąco naruszających porządek publiczny” (art. 342 KK). Postępowanie karne wobec pięciu osób zostało umorzone. Po protestach z 2011 roku 28 osób zostało skazanych na różne kary pozbawienia wolności, jedna osoba została ukarana tzw. „chemią” (ograniczenie wolności połączone z pracami społecznymi), 11 otrzymało wyroki w zawieszeniu, a dwie kolejne zostały ukarane grzywnami. Większość skazanych wówczas na karę pozbawienia wolności została zwolniona przed końcem roku – Łukaszenka, „kierując się zasadami humanitaryzmu”, czterokrotnie podpisywał rozporządzenia o ułaskawieniu więźniów politycznych.
Fala ułaskawień na przełomie lata i jesieni 2011 roku miała bezpośredni związek z tajnym spotkaniem Łukaszenki z ówczesnym ministrem spraw zagranicznych Bułgarii Nikołajem Mładenowem, który miał pośredniczyć w negocjacjach między Mińskiem a Brukselą. Uwolnienie większości więźniów politycznych miało być sygnałem, że reżim Łukaszenki rzeczywiście chce poprawić relacje z Zachodem.
Misja Mładenowa zakończyła się niepowodzeniem, nie doszło do zbliżenia z UE, ale w wyniku czterech „przypływów humanitaryzmu” uwolniono 25 osób. W kwietniu 2012 roku ułaskawiono również Andreja Sannikawa i Zmitra Bandarenkę. W ten sposób niespełna 15 miesięcy od wprowadzenia pierwszych sankcji, za kratkami znalazło się tylko dwóch z prawie pięćdziesięciu oskarżonych w „sprawie 19 grudnia” – Mikałaj Statkiewicz (skazany na pięć lat więzienia) i Paweł Siewiaryniec (skazany na trzy lata „chemii”). Równolegle jednak w więzieniach przebywały osoby oskarżone w innych sprawach o podłożu politycznym i wciąż dochodziło do nowych aresztowań.
Wreszcie latem 2015 roku, w celu pozbycia się sankcji, Łukaszenka ułaskawił wszystkich więźniów politycznych, którzy w tym czasie przebywali za kratkami: Mikałaja Statkiewicza, Mikałaja Dziadoka, Ihara Alinijewicza, Jauhiena Waśkowicza, Arcioma Prakapienkę i Juryja Rubcowa.
W celu poprawy relacji z Zachodem, w 2015 roku reżim Łukaszenki zdecydował się również na znaczne ograniczenie represji wewnątrz kraju. W latach 2015-2016 „niesankcjonowane” akcje opozycji nie były rozpędzane, a ich organizatorzy nie byli zatrzymywani (jedynie karani grzywną). Historyczny herb Pogoń, biało-czerwono-biała flaga i hasło „Żywie Biełaruś!” zostały objęte częściową „amnestią” – nie ścigano nikogo za używanie tej symboliki, a w niektórych przypadkach symbole narodowe były używane nawet przez zwolenników władzy.
Suma wielu czynników
Historia pokazuje więc, że sankcje zawsze w jakiś sposób popychały reżim Łukaszenki w kierunku pewnych taktycznych ustępstw – od uwolnienia więźniów politycznych aż po chwilowe złagodzenie polityki wewnętrznej (tzw. liberalizację). Jednak sankcje nigdy nie były jedynym czynnikiem, który sprawiał, że reżim godził się na te ustępstwa. Zarówno w 2008, jak i 2015 roku władze zgodziły się na uwolnienie więźniów politycznych w czasie, gdy protesty w kraju były całkowicie stłumione, a wypuszczenie przeciwników reżimu nie mogło w żaden sposób wpłynąć na sytuację. Do ustępstw skłaniała też sytuacja gospodarcza – w 2008, 2011 (kiedy uwolniono część więźniów politycznych) i w 2015 roku białoruska gospodarka borykała się z kryzysami finansowymi, którym towarzyszyła dewaluacja na dużą skalę.
Co więcej ocieplenie stosunków z Zachodem zawsze miało miejsce na tle sprzyjającej dla Mińska sytuacji międzynarodowej – w 2008 roku wojna rosyjsko-gruzińska, a w 2015 roku rosyjsko-ukraińska przyczyniły się do tego, że UE i USA były gotowe do większej pobłażliwości wobec postępowania Łukaszenki. Brak takich warunków w 2011 roku był najprawdopodobniej jedną z przyczyn niepowodzenia misji Mładenowa.
Jak stwierdził w komentarzu dla Biełsatu politolog Alaksandr Kłaskouski, w doświadczeniach poprzednich serii sankcji zarówno ich zwolennicy, jak i przeciwnicy mogą znaleźć argumenty, które będą przemawiać za słusznością ich punktu widzenia.
– Bardzo trudno jest określić, w jakim stopniu na sytuację wpłynęły sankcje, a w jakim inne czynniki. Jeśli weźmiemy pod uwagę serię sankcji z 2010 roku, to głównym czynnikiem sprawczym była rosyjska agresja na Ukrainę, z powodu której Mińsk nieco zdystansował się od Moskwy i zaprezentował się jako „rozjemca”. Z tego powodu zachodni politycy przymknęli oko na niedemokratyczny charakter reżimu, a na pierwszy plan wysunęły się motywy geopolityczne – powstrzymanie Rosji. Polepszenie stosunków miało miejsce w oparciu o te uwarunkowania, a poddając się tendencji, Łukaszenka zaczął uwalniać więźniów politycznych – mówi ekspert.
Trzeba przyznać, że w porównaniu z ubiegłymi latami stawka w konfrontacji między Zachodem a reżimem Łukaszenki znacznie wzrosła. Z jednej strony Białorusini doświadczają obecnie najbardziej masowych represji we współczesnej historii; obecnie za kratkami przebywa prawie dziesięciokrotnie więcej więźniów politycznych niż w szczytowym momencie represji w 2011 roku. Z drugiej strony UE jest teraz gotowa do bardziej aktywnego wykorzystania mechanizmów presji gospodarczej. Na przykład, jak podaje Bloomberg, Biełaruśkalij – jedno z najważniejszych przedsiębiorstw białoruskiej gospodarki – może w czerwcu zostać wpisane na listę sankcji. Wcześniej UE nie była gotowa na tak zdecydowane kroki.
– Bruksela i niektóre kraje europejskie zawsze jako kontrargument podawały fakt, że sankcje, po pierwsze, uderzają w zwykłych ludzi, a po drugie, popychają Białoruś w stronę Rosji. Jednak teraz, po incydencie z samolotem, Europejczycy odeszli od swojego zwykłego rozumowania i zaczęli myśleć przede wszystkim o własnych interesach i bezpieczeństwie. Teraz głównym ich motywem jest zareagowanie w taki sposób, by nie stworzyć precedensu – podsumowuje Kłaskouski.
Ihar Iljasz, ksz/ belsat.eu
