Работают ли санкции? С какими ограничениями сталкивался режим Лукашенко и к чему это приводило
В июне Евросоюз должен утвердить четвертый пакет санкций против режима Александра Лукашенко, ограничения могут затронуть основные отрасли белорусской экономики. Глава МИД Владимир Макей в интервью газете «Коммерсант» заявил, что у Беларуси есть «большой опыт жизни под санкциями», и дал понять, что власти не пойдут на уступки. Belsat.eu рассказывает, какие санкции Запад использовал против официального Минска, начиная с 90-х годов, и на какие шаги были вынуждены идти власти, чтобы отменить ограничения.
1998-2003. Краткосрочные точечные ограничения
Впервые санкции против официального Минска были приняты в 1998 году в результате дипломатического конфликта, связанного с поселком Дрозды.
В начале 90-х часть жилищного комплекса в Дроздах передали под резиденции иностранных дипломатов. Там же была резиденция Александра Лукашенко, но на фоне ухудшения отношений с Западом ему стало неуютно жить рядом с такими соседями. Как признавался сам Лукашенко, размещение подразделения морских пехотинцев США в 50 метрах от его личной резиденции (военнослужащие морской пехоты уверяют безопасность американских дипломатических объектов. – Прим. belsat.eu) полностью исключается.
Весной 1998 года власти сообщили послам, что им нужно покинуть Дрозды, так как жилищный комплекс якобы требует «капитальной реконструкции». Дипломаты отказались выезжать со своих резиденций и обвинили официальный Минск в нарушении Венской конвенции, в соответствии с которой жилье дипломатов и территория посольств остаются неприкосновенны. Однако Лукашенко все же выселил послов 22-х стран, которые в итоге покинули Беларусь. В ответ на это въезд в США и ЕС запретили более 130 белорусским чиновникам, включая самого Лукашенко.
В начале 1999 года конфликт был урегулирован на основе определенного компромисса. Официальный Минск де-факто признал нарушения и согласился выплатить компенсацию за отобранные резиденции, а Запад вернул дипломатические миссии в Беларусь и снял визовые ограничения.
Визовые ограничения против Лукашенко и еще шести чиновников были вновь введены в конце 2002 года – таким образом ЕС ответил на вытеснение из Беларуси членов консультативно-наблюдательного совета ОБСЕ. Однако эти санкции работали недолго: в апреле они были отменены после того, как в Минске начал работу офис ОБСЕ.
2004-2008. Акт о демократии и первые экономические санкции
Новый этап ухудшения отношений официального Минска и Запада начался осенью 2004 года после проведения референдума, по итогам которого Лукашенко получил возможность избираться на пост президента неограниченное количество раз.
В сентябре ЕС одобрил персональные санкции против Виктора Шеймана (тогдашний глава Совета безопасности), Юрия Сивакова и Владимира Наумова (в разные времена – министры внутренних дел), а также Дмитрия Павличенко (тогдашний командир в/ч 3214). Этих людей подозревают в причастности к деятельности «эскадронов смерти». В «черном списке» они оставались все последующие годы, как бы ни менялись отношения Минска и Брюсселя. Также Евросоюз одобрил санкции против председателя ЦИК Лидии Ермошиной за фальсификацию итогов референдума и против тогдашнего командира минского ОМОНа Юрия Подобеда.
После выборов 2006 года и разгона Площади персональные ограничения были введены в отношении еще 31 представителя режима, включая Лукашенко. Позже в список добавили ряд судей и гособвинителей, причастных к послевыборным репрессиям.
Несравненно сильнее в этот период было санкционное давление США. В октябрь 2004 года президент США Джордж Буш подписал Акт о демократии в Беларуси, который выдвигал режиму Лукашенко ряд требований (расследование исчезновения оппозиционных политиков, освобождение политзаключенных и снятие политически мотивированных обвинений). В случае невыполнения этих требований против официального Минска должны были ввести санкции, что и произошло после разгона Площади в 2006 году.
В 2000-х и 2010-х некоторые белорусские предприятия временно попадали под санкции США в связи с обвинениями в сотрудничестве с враждебными Вашингтону режимами в Ираке, Иране, КНДР и Сирии. И введение, и отмена этих санкций не было напрямую связано с позицией США в отношении властей Беларуси и не учитывала ситуации с правами человека в стране.
На уровне персоналий визовые санкции США мало отличались от европейских, но Вашингтон также предпринял и экономическое давление на режим. В 2007 году США одобрили санкции в отношении государственного концерна «Белнефтехим», а в 2008 году расширили эти меры на ряд связанных с концерном предприятий. Все это привело к дипломатическому скандалу: Лукашенко приказал «выбросить» из страны американского посла и отозвал белорусского посла из Вашингтона. Однако ряд аналитиков считают, что именно экономические санкции США подтолкнули режим к освобождению политзаключенного № 1 на тот момент – бывшего кандидата в президенты Александра Козулина.
Под международным давлением власти Беларуси не только освободили Козулина летом 2008 года, но также существенно снизили уровень репрессий в стране (началась так называемая либерализация), что дало Евросоюзу повод заморозить санкции. При этом США свои санкции не приостанавливали – они были заморожены только в 2015-м году во время следующего периода «либерализации» внутренней политики режима Лукашенко.
2011-2015. Большой санкционный цикл
Президентские выборы 2010 года и массовые протесты против их фальсификации привели к новому витку репрессий против оппозиции и гражданского общества. По состоянию на начало января 2011 года фигурантами уголовного дела о массовых беспорядках (именно так власти квалифицировали мирную акцию протеста 19 декабря 2010 года) стали около 50 человек, среди них – семь кандидатов на президентство.
Запад осудил новую волну репрессий в Беларуси и уже в конце января 2011 года ввел первый пакет санкций против 158 представителей режима, включая Лукашенко и его старших сыновей. Летом 2011 года к персональным ограничениям добавились первые точечные санкции против компаний и предприятий, связанных с режимом.
В течение следующих нескольких лет черный список неоднократно корректировался. На пике, весной 2012 года, санкции действовали против более 240 человек и 30 организаций. В экономической сфере под ограничения попали компании, связанные с олигархами Владимиром Пефтиевым, Юрием Чижом и Анатолием Тернавским, а также государственные предприятия «Белтелеком» и «Спорт-пари».
Руководитель Научно-исследовательского центра Мизеса Ярослав Романчук считает, что европейские санкции были очень слабыми и имели мизерное влияние на экономическую ситуацию в Беларуси.
«Эти санкционные компании были политическими, психологическими, моральными, какими угодно, но не экономическими, – отметил он в интервью belsat.eu. – Если говорить о последствиях для экономики Беларуси, то можно увидеть, что, например, в 2014 году был достигнут, по сути, пик развития экономики, страна имела рекордный ВВП (в долларовом эквиваленте ВВП достиг $ 78,9 млрд, это абсолютный рекорд, но уже в следующем году из-за девальвации этот показатель обрушился более чем на четверть. – Прим. belsat.eu)».
СМИ неоднократно писали о том, что Пефтиев, Тернавский и Чиж довольно успешно обходили санкции при помощи юридических ухищрений и изменения бизнес-документов. Между тем, можно заметить определенную закономерность: влияние этих бизнесменов после событий 2011-2012 гг. начал стремительно снижаться. Например, Пефтиев в 2011 году занимал первое место в рейтинге самых успешных и влиятельных бизнесменов Беларуси, в 2016 году – 11-е, а теперь, согласно информации «Ежедневника», вообще отошел от дел. Чиж в 2011 году занимал второе место, в 2016-м – 12-е, а сейчас сидит в тюрьме. Тарнавский в 2011 году был на 12-м месте, через пять лет – на 28-м, а еще через три – на 70-м. Правда, до сих пор остается неясным, какую роль в судьбе Пефтиева, Чижа и Тернавского сыграли именно европейские санкции.
В связи с этим Романчук подчеркивает, что в Беларуси нет олигархов в полном смысле этого слова – то есть людей, которые бы имели реальное влияние на ситуацию в стране. По его словам, в Беларуси есть только «субсидархи» – люди, которые выполняют коммерческие функции для режима Лукашенко. «Это совсем другая модель взаимоотношений: человека допускают к финансовым потокам, к ресурсам, он зарабатывает деньги. Если он перестает соответствовать определенным критериям, его просто снимают. Тогда был Чиж и другие люди на топе – сейчас их там нет», – констатирует экономист.
В 2014 году на фоне российско-украинского конфликта Евросоюз начал сокращать черный список. В 2015 году, после освобождения всех политзаключенных (на тот момент в тюрьмах оставалось только 6 политзаключенных) и смягчения внутренней политики, заморозили санкции против режима Лукашенко, а в 2016 году вообще их отменили.
Санкции имеют значение
События 2011-2015 годов позволяют наиболее четко отследить взаимосвязь между санкционным давлением и мерами режима во внутренней политике. Санкции не привели к кардинальным изменениям в стране, но по крайней мере на судьбу политзаключенных международное давление действительно повлияло.
Еще в январе 2011 года, незадолго до введения первого пакета санкций, ряд оппозиционных политиков были освобождены под подписку о невыезде или под домашний арест. Весной того же года части фигурантов дела о событиях 19 декабря переквалифицировали обвинение на более мягкое (со ст. 293 на ст. 342 УК). Против пяти человек уголовное преследование было прекращено. В течение 2011 года в рамках «дела Площади» 28 человек были приговорены к различным срокам тюремного заключения, 1 человек отправлен на «химию», 11 получили условные сроки, еще двое оштрафованы. Большинство тех, кто тогда был приговорен к тюремному заключению, вышли на свободу до конца года: Лукашенко, «руководствуясь принципами гуманности», четыре раза подписывал указы о помиловании политзаключенных.
Волна помилований лета – осени 2011 года была напрямую связана с тайной встречей Лукашенко с тогдашним министром иностранных дел Болгарии Николаем Младеновым, который собирался выполнять роль посредника в переговорах Минска и Брюсселя. Освобождение большинства политзаключенных должно было стать сигналом, что режим Лукашенко действительно стремится улучшить отношения с Западом.
Миссия Младенова провалилась, сближения с ЕС тогда не произошло, но в результате четырех «приступов гуманизма» Лукашенко на свободу вышли 25 человек. В апреле 2012 года он также помиловал Андрея Санникова и Дмитрия Бондаренко. Таким образом, менее чем через 15 месяцев после введения первых санкционных ограничений за решеткой оставались отбывать наказания только двое из почти пятидесяти фигурантов «дела 19 декабря». Николай Статкевич (он получил тогда 5 лет заключения) и Павел Северинец (он был наказан 3 годами «химии»). Правда, параллельно в тюрьмах сидели заключенные по другим политически мотивированным делам, происходили также и новые аресты.
Наконец летом 2015 года, чтобы лишиться санкций, Лукашенко помиловал сразу всех политзаключенных, которые были за решеткой на тот момент: Николая Статкевича, Николая Дедка, Игоря Олиневича, Евгения Васьковича, Артема Прокопенко и Юрия Рубцова.
Чтобы улучшить отношения с Западом, в 2015 году режим Лукашенко также пошел на существенное ограничение репрессивных практик внутри страны. В течение 2015-2016 гг. несанкционированные акции оппозиции не разгонялись, а организаторов не задерживали (только штрафовали). Герб Погоня, бело-красно-белый флаг и лозунг «Жыве Беларусь!» получили частичную «амнистию»: за национальную символику в тот период не преследовали, а в отдельных случаях ее использовали даже сторонники власти.
Совокупность факторов
Таким образом, история показывает, что санкции так или иначе всегда подталкивали режим Лукашенко к определенным тактическим уступкам – от освобождения политзаключенных до временного смягчения внутренней политики (так называемой либерализации). Но при этом санкции никогда не были единственным фактором, благодаря которому режим Лукашенко соглашался на эти уступки. И в 2008-м, и в 2015-м власти шли на освобождение политзаключенных в тот момент, когда протесты в стране были полностью подавлены, и освобождение ряда оппонентов режима не могло повлиять на ситуацию. К уступкам также подталкивала экономической ситуация – в 2008, 2011 (когда была освобождена часть политзаключенных) и 2015 годах Беларусь переживала финансовые кризисы, сопровождавшиеся масштабной девальвацией.
Кроме того, успешная оттепель в отношениях с Западом всегда начиналась в выгодной для официального Минска международной ситуации: в 2008-м российско-грузинская, а в 2015-м российско-украинская война создавали ситуацию, когда ЕС и США были готовы более снисходительно смотреть на поведение Лукашенко. В 2011-м году такой ситуации не было – вероятно, это была одна из причин провала миссии Младенова.
Политический аналитик Александр Класковский в интервью belsat.eu отметил, что в опыте предыдущих санкционных циклов и сторонники санкций, и их противники могут найти аргументы в пользу своей точки зрения.
«Здесь очень трудно отделить: где влияние санкций, а где влияние других факторов. Если брать цикл 2010 года, то там главным триггером стала российской агрессия против Украины, на фоне чего Минск немного дистанцировался от Москвы и показал себя таким «миротворцем». Из-за этого западные политики закрыли глаза на недемократичность режима, на первый план вышли геополитические мотивы – сдерживание России. На этой почве произошло улучшение отношений. Лукашенко уже в контексте этого тренда начал выпускать политзаключенных», – говорит он.
Следует признать, что по сравнению с прошлыми годами сейчас в противостоянии Западу и режиму Лукашенко значительно выросли ставки. С одной стороны, Беларусь переживает самые массовые репрессии в новейшей истории, за решеткой остаются почти в десять раз больше политзаключенных, чем на пике репрессий в 2011 году. С другой стороны, Евросоюз сейчас готов активнее использовать механизмы экономического давления. Например, по информации «Bloomberg», уже в июне в санкционный список может попасть «Беларуськалий» – одно из главных предприятий белорусской экономики. Ранее к таким решительным шагам ЕС был не готов.
«Со стороны Брюсселя, со стороны отдельных европейских стран всегда звучали такие контраргументы, что санкции, во-первых, бьют по простому населению, а во-вторых – притесняют Беларусь в Россию. Но теперь, после инцидента с самолетом, европейцы отошли от своих обычных рассуждений и начали думать прежде всего о своих интересах и своей безопасности. Главный мотив сейчас –среагировать так, чтобы не создавать прецедента», – констатирует Класковский.
Игорь Ильяш/МВ belsat.eu
